Expert interview: Clemens Kool over de spanningen aan de Europese onderhandelingstafels
Hoe komen we uit de crisis? Morgen komen de leiders van de lidstaten digitaal bijeen om die vraag te beantwoorden. Op de agenda: onderhandelingen over leningen, giften, en meer financiële maatregelen. Studio Europa Maastricht sprak met Clemens Kool, hoogleraar Monetaire en Financiële Economie, over een economische en monetaire unie die steeds verder uit elkaar dreigt te drijven. “We hebben eigenlijk geen mechanismen ontwikkeld om gezamenlijk schokken op te vangen”.
De economische schokken van de coronacrisis zijn niet gelijkmatig verdeeld over de lidstaten van de Europese Unie. “Dat is deels een kwestie van pech en geluk”, begint Kool. “In Nederland zag je ook dat het een combinatie van carnaval en wintersport was waardoor het virus vooral in het zuiden voet aan de grond kreeg. Dat is overal zo, dus je kunt zeggen dat het coronavirus meer een regionaal dan een nationaal probleem is. Vervolgens hangt het ervan af wat voor regio het is: dichtbevolkt, dunbevolkt? Industrieel centrum of platteland? Hoe is de leeftijdsopbouw? Al die factoren samen bepalen de eerste virologische en economische impact van het virus”.
Maar er is meer dan het lot. De lidstaten hebben ook sterk verschillende economische structuren. “De toerismesector wordt nu zwaar getroffen, dat was bij andere crises niet zo. Als toerisme een jaar lang wegvalt, is de klap voor Nederland of België stukken minder dan die voor zuidelijke landen.” Bovendien zijn de uitgangspunten van de lidstaten behoorlijk anders. “Wat een boel uitmaakt is de beweegruimte die nationale overheden nu hebben”, aldus Kool. “Nederland en Duitsland kennen in de afgelopen jaren economische groei, een lage werkloosheid, en een lage staatsschuld. Italië worstelt al twintig jaar met schulden en lage groei, dus als het zo’n klap krijgt, is het minder goed in staat die op te vangen.” Noord versus zuid: de scheidslijn tekent zich, tien jaar na de Eurocrisis, opnieuw af. Kool: “Je kan zeggen: de zuidelijke landen hadden de afgelopen decennia beter hun best best moeten doen, wat deels terecht is, maar op dit moment kunnen ze simpelweg veel minder dan welvarende landen.”
“Zuid-Europa vraagt terecht om meer steun, Noord-Europa terecht om meer commitment”
Niet alleen structuurverschillen, maar ook cultuurverschillen doen ertoe aan de onderhandelingstafel, stelt Kool, eerder onderdirecteur bij het Centraal Planbureau (CPB). “Nederland is al decennialang strikt met begrotingsnormen. Het zegt spijkerhard: het begrotingstekort mag niet hoger zijn dan zoveel procent, en elke regering wordt daarop afgerekend. Binnenlands moeten politieke partijen hun plannen door het CPB laten doorrekenen. Dat is iets waar ze in Italië, Griekenland, Spanje niks van snappen. Die zeggen: ‘zo’n begroting is leuk, maar er kunnen altijd vervelende dingen gebeuren…’ Als je samen in Brussel zit om afspraken te maken, praat je misschien over dezelfde dingen, maar kan zijn dat je andere interpretatie hebt. Dat leidt tot frustratie.” Die frustratie werd duidelijker dan ooit na de moeizame Eurogroep-onderhandelingen over noodhulp afgelopen maart. De zuidelijke lidstaten verweten Nederland publiekelijk egoïsme, Nederland verweet hen onverantwoordelijkheid.
Kool begrijpt beide standpunten. “Zuid-Europa vraagt terecht om meer steun, Noord-Europa vraagt terecht om meer commitment, maar deze Corona-crisis is niet het goede moment om daar mee aan te komen.” De Europese Centrale Bank (ECB) is, net als tijdens de Eurocrisis, bereid steun te geven door onder meer het opkopen van staatsobligaties. Die aanpak kreeg onlangs weerstand uit onverwachte hoek. Het Duits Constitutioneel Hof wierp de vraag op of het vorig opkoopprogramma van de ECB – vergelijkbaar met huidige plannen om corona het hoofd te bieden – in strijd is met het Verdrag van Maastricht. Volgens het Verdrag mag de ECB binnen de Eurozone monetair beleid voeren, maar geen economisch beleid. De ECB moet zich dus ver houden van alles wat met overheidsbudgettering te maken heeft, zoals sociale zekerheid, de arbeidsmarkt, en pensioenen.
“Als elk constitutioneel hof zich over Europees beleid kan uitspreken, is dat de doodsteek voor de EU”
De grenzen van de muntunie
Kool: “Het is niet heel makkelijk om die twee – economisch en monetair beleid – uit elkaar te trekken. De ECB heeft een heel strikt mandaat: prijsstabiliteit garanderen. Normaal gesproken is dat het manipuleren van de geldhoeveelheid of de rente om inflatie binnen de perken te houden. Dat is monetair beleid. Tijdens de eurocrisis kocht de ECB staatsobligaties op. Daarmee financierde ze overheden, maar indirect en zonder bepaalde landen te bevoordelen. Toentertijd werd dat door iedereen gezien als de enige mogelijkheid, omdat nationale overheden niet bijsprongen. Technisch gezien heeft het Duitse Hof gelijk dat daarmee economisch en monetair beleid iets dichter bij elkaar zijn gekomen.”
Volgens het Duitse Hof is het onvoldoende duidelijk of de opkoopprogramma’s van de ECB proportioneel waren. Het Hof wil daar op korte termijn duidelijkheid over van de ECB. Kool: “Het is raar dat een nationale rechtbank zich uitspreekt over een Europese institutie. Het Europees Hof houdt toezicht op de uitvoering van verdragen. Stel je voor dat elk constitutioneel hof zich over Europees beleid zou kunnen uitspreken, dan is dat de doodsteek voor de EU. Dat is nu juist het idee van de Unie: je hebt autonomie afgestaan!”
“Europa heeft altijd oplossingen gevonden als het onder druk staat”
Toch verwacht Kool dat de zaak geen roet in het eten gooit van verdere opkoopprogramma’s van de ECB. “Ik denk dat dit afloopt met een sisser, en dat het uiteindelijk goed beleid was. De ECB gaat dit gewoon negeren.” Maar het feit blijft dat de mogelijkheden die de muntunie heeft om zichzelf te redden worden beperkt door haar eigen afspraken. Kool: “We hebben binnen de Europese Economische en Monetaire Unie (EMU) afgesproken de voordelen van integratie te maximaliseren, maar wel met het idee dat elk land z’n eigen boontjes moet doppen. We hebben eigenlijk geen mechanismen ontwikkeld om gezamenlijk schokken op te vangen. Ik denk dat het heel ingewikkeld is om gezamenlijk een munt te hebben, maar geen aanpassingsmechanisme: geen fiscale unie, geen sociaal-economisch kader, sociale zekerheid, belastingen. Het is een weeffout in de constructie. In tijden van asymmetrische effecten van economische schokken – zoals nu door de Covid19-crisis – ontstaan spanningen. Dat is een probleem, maar politiek is er EU-breed geen steun voor een federale unie of een grotere rol voor Brussel.”
Doormodderen
Op korte termijn een reddingsboei vinden, lukt wel, verwacht Kool. “Europa heeft altijd nieuwe oplossingen gevonden als het onder druk staat. Daarbij helpt het dat veel politici een eigenbelang hebben om Europa overeind te houden. Dat doen ze meestal door wat men ‘doormodderen’ noemt: bij elk probleem weer een passende oplossing vinden. Na de financiële crisis werd bijvoorbeeld de Europese bankenunie gecreëerd, omdat men dacht: individuele landen die verantwoordelijk zijn voor grote banken, dat is geen goed idee. Dat is een klein stapje naar het herstellen van weeffouten.”
Of die aanpak op lange termijn voldoet voor de Eurozone, is de vraag. “Je merkt dat het steeds ingewikkelder wordt gaten te stoppen zonder een vorm van fiscale solidariteit te accepteren. Stiekem heeft de ECB natuurlijk wel iets aan fiscale solidariteit en collectivisering gedaan met het opkopen van die obligaties. We kunnen lang ingewikkelde constructies verzinnen om dat feit niet transparant op tafel te hoeven leggen…maar als we niet toegroeien naar een besef dat dit alleen kan met meer centralisering en solidariteit, is het alternatief dat de EU uit elkaar klapt. Dat kan zijn omdat er een populist aan het bewind komt die eruit wil, of omdat er gewoon geen maatschappelijke steun meer is. Ik denk niet dat de euro het eindeloos kan overleven zonder een sterker gecentraliseerd systeem.”
Meer weten? Luister hier de podcastaflevering van Café Europa over de rol van de ECB in crisistijd of lees dit opiniestuk van Clemens Kool en zijn collega’s.
Clemens Kool is sinds 2017 hoogleraar Monetaire en Financiële Economie aan de Universiteit van Maastricht. Eerder was hij onderdirecteur bij het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).
Dit is het derde deel van onze serie interviews met experts over Europese actualiteiten. Voorlopig staan de gesprekken grotendeels in het teken van Europese antwoorden op de COVID-19 crisis. Lees hier het eerste deel, waarin Mathieu Segers stelt dat de geloofwaardigheid van de Europese samenwerking op het spel staat. In deel twee bespreekt Peter Schröder-Bäck hoe lastig het nu is ethisch verantwoord beleid te maken.
