Expert interview: Esther Versluis over onze (in)tolerantie voor onzekerheid
Van beleidskeuzes over de vorm van bananen tot belangrijke besluiten over het klimaat: de Europese Unie maakt ze, maar de ene keus is ingewikkelder dan de andere. Hoogleraar politieke wetenschappen Esther Versluis onderzoekt hoe de Europese Unie omgaat met de lastigste soort beleidskeuzes, de zogenaamde ‘wicked problems’. Laat de coronacrisis daar nu een perfect voorbeeld van zijn.
Allereerst: wat is een wicked problem?
Dat is een probleem waarvoor geen duidelijke oplossing is omdat je niet weet wat het probleem precies is, bijvoorbeeld omdat wetenschappelijk kennis ontbreekt. Afhankelijk van de definitie van het probleem lopen de oplossingen uiteen. Het is dus lastig om beleid te maken, want de oplossing voor het probleem verschilt afhankelijk van hoe je ernaar kijkt.
Hoe lastig ook, in 2009 nog werd de Mexicaanse griep tot pandemie verklaard. We hebben dus enige ervaring met pandemieën. Zie je verschillen tussen de beleidsaanpak toen en nu?
Wat opvalt is dat de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) nu transparanter is dan toen. Uit ons onderzoek blijkt dat tijdens de Mexicaanse griep de WHO en haar Europese evenknie – het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC, red.) – heel verschillend omgingen met wetenschappelijke onzekerheid. Als je als buitenstaander de documenten van de WHO leest, krijg je het idee dat we toen precies wisten wat we wel en niet moesten doen, hoewel er ook toen veel onduidelijk was. De documenten van het ECDC waren bijna tegenovergesteld: daarin werd veel nadruk gelegd op onzekerheid. De ECDC doet nu hetzelfde als toen. Dat werkt goed en wordt gewaardeerd door lidstaten. De WHO heeft veel kritiek gekregen. Daar is van geleerd, men is nu veel opener. Er wordt expliciet benoemd wat we wel en niet weten over het virus.
Waarom was de aanpak van de WHO tijdens de Mexicaanse griep problematisch?
Zolang je niet transparant bent over de basis van je zekerheid, kan die zekerheid als politiek middel worden gebruikt en strategisch worden ingezet. Het uitroepen van een pandemie kan bijvoorbeeld ‘gunstig’ zijn voor grote farmaceuten, want dan is wereldwijde vaccinatie nodig.
Daarnaast is er veel onderzoek gedaan naar de rol van farmaceutische bedrijven in de WHO. Daaruit blijkt dat die redelijk verweven zijn met een aantal adviesorganen van de WHO. We kunnen met weinig zekerheid zeggen in hoeverre dat invloed heeft op besluitvorming, want die gebeurt achter gesloten deuren. Maar als je stellig bent zonder transparant te zijn over waarom, kan die zekerheid worden ingezet als lobbymiddel.
Waarom handelden beide organisaties zo verschillend?
Daar heb ik lang over nagedacht. Het ECDC is alleen informatievoorzienend, het is aan lidstaten zelf om te bepalen wat ze met die informatie doen. De WHO heeft meer verantwoordelijkheid, het bepaalt bijvoorbeeld officieel wanneer een ziekte als pandemie wordt bestempeld. Zij nemen die beslissing en hebben daardoor meer politieke macht. Dat maakt het wellicht lastiger onzekerheid te omarmen.
Is het goed nieuws dat de WHO nu transparanter is?
Ja. Als je dat niet bent, weet niemand waarom beslissingen zijn genomen. Dat is niet te achterhalen, ook niet voor onze democratische controle-apparaten zoals parlementen. Als je die openheid niet geeft, kom je bijna in een totalitaire situatie terecht, waarin politieke organen informatie achterhouden en beslissingen nemen zonder dat burgers kunnen meebeslissen. Maar je ziet nu ook een nadeel van die openheid over onzekerheid: die kan óók strategisch worden gebruikt! Kijk maar naar de samenzweringstheorieën die nu rondgaan over het coronavirus.
“Onzekerheid wordt misbruikt om te zeggen: ‘zie je, zij weten het ook niet, dus wetenschap is ook maar een mening.”
Waarom leidt onzekerheid tot samenzweringstheorieën?
Ik ben bestuurskundige, maar als je wilt nagaan hoe je beslissingen neemt met incomplete informatie, ontkom je er niet aan ook te kijken naar cognitieve psychologie. Daaruit leer je dat iedereen zich op een schaal van onzekerheidstolerantie bevindt. Sommigen vinden onzekerheid eng en raken ervan in paniek, anderen vinden het juist wel prettig. Dat bepaalt hoe je omgaat met situaties als de coronacrisis. We zien allemaal de wereld door de bril van wat we al weten. Mensen zijn geneigd nieuwe informatie te verbinden aan wat ze al geloven: “oh ja, zie je, dat komt omdat…”.
Bovendien leven we in een andere tijd dan tien jaar geleden, met meer populisme en aversie tegenover de wetenschap en experts. Onzekerheid wordt misbruikt om te zeggen: “zie je, zij weten het ook niet, dus wetenschap is ook maar een mening”. Ik ben redelijk teleurgesteld in hoe mensen het aankunnen, die onzekerheid.
Wat te doen?
Het is heel lastig, maar iedereen die beleid maakt moet zich realiseren dat er tegengestelde meningen bestaan over wat er moet gebeuren. Welk besluit je ook neemt, er zijn altijd groepen die het er niet mee eens zijn. De enige manier om daarmee om te gaan is heel veel helderheid geven over de afwegingen in de hoop dat mensen inzien dat hun standpunt in ieder geval is overwogen. Er blijven altijd mensen die dat niet willen zien, maar als je daar je besluitvorming vanaf laat hangen, is het einde zoek.
“Het is teleurstellend dat de EU niet gezamenlijk is opgetrokken in het aanschaffen van beschermingsmiddelen”
In uw academisch werk doet u onderzoek naar hoe overheden omgaan met onzekerheid. Hoe gaat dat in Nederland?
Het Nederlands kabinet is behoorlijk open geweest over de onzekerheid. Er is nooit geclaimd dat we alles zeker weten. Minister-president Rutte zei vrij snel iets in de trant van: “we moeten het besluiten met maar de helft van de informatie”. In het begin werd daar goed op gereageerd, maar in de loop der maanden worden mensen geconfronteerd met een overdaad aan informatie, die ze interpreteren op basis van wat ze al geloven.
In dit soort lastige situaties zijn participatie en aanpassingsvermogen ook heel belangrijk: overheden moeten in gesprek met allerlei maatschappelijke groepen en soms meebewegen. In het begin zag je dat vooral virologen en epidemiologen werden geraadpleegd, maar inmiddels is dat breder getrokken. Meebewegen is het lastigst in de politiek. Je kunt er snel op worden afgestraft, omdat je dan zou ‘meewaaien met alle winden’. Toch zie je dit wel gebeuren in de meeste westerse democratieën. Zo geloofde het Nederlandse kabinet eerst niet zo in mondkapjes verplichten of aanraden, maar kwam men daarop terug na veel maatschappelijke druk.
En de Europese Unie?
Zolang de Europese Unie weinig competenties heeft op het gebied van gezondheidszorg zal haar rol vrijblijvend zijn, zoals nu met de informatievoorziening van het ECDC. Ik ben niet per definitie voorstander van meer competenties. Er zijn grote culturele verschillen, dus niet alles kan op Europees niveau. Maar op een aantal deelterreinen van de gezondheidszorg gezamenlijk optrekken zou goed zijn. Het is teleurstellend dat de EU niet gezamenlijk is opgetrokken in het aanschaffen van beschermingsmiddelen.
Ik ben benieuwd of die samenwerking beter zal worden naar aanleiding van deze crisis. Na de financiële crisis zagen we dat ook. Ik heb nog nooit zo’n snelle en vergaande besluitvorming gezien: binnen no time kwamen er drie Europese agentschappen (Europese Bank Autoriteit, Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen, Europese Autoriteit voor effecten en markten) op het gebied van de financiële sector die lidstaten kunnen overrulen. Als het stof van deze crisis neerdaalt en we geschrokken zijn van alle verschillende aanpakken, krijgen we dan weer discussie over meer competenties voor de EU?
Esther Versluis is sinds 2015 hoogleraar European Regulatory Governance aan de Universiteit van Maastricht. Ze onderzoekt de implementatie van Europees beleid in de verschillende lidstaten en de omgang van de EU met beleidsvraagstukken waar onzekerheden en risico’s bij komen kijken.
Dit is het vijfde deel van onze serie interviews met experts over Europese actualiteiten. Voorlopig staan de gesprekken grotendeels in het teken van antwoorden op de COVID-19 crisis. Meer weten over onzekerheid en beleid? In deel twee bespreekt Peter Schröder-Bäck hoe lastig het is ethisch verantwoord beleid te maken in tijden van grote onzekerheid. Voor een overzicht van alle interviews in de reeks, klik hier.
