De Conferentie over de Toekomst van Europa moet de EU richting wijzen voor de komende jaren. Studio Europa Maastricht sprak met universitair docent Europese politieke geschiedenis Karin van Leeuwen. De vraag die volgens haar centraal moet staan: wie deelt de lakens uit in de EU? ‘Wie is de EU om te besluiten dat Hongarije iets niet mag doen?’
Volgens het Poolse Constitutioneel Hof mag Polen Europese Verdragen deels negeren en midden in de grootste economische crisis sinds 2008 was het een Duits constitutioneel Hof dat oordeelde dat de Europese Centrale Bank haar boekje te buiten was gegaan door de positie van de euromunt te verstevigen. Het zijn zomaar twee recente voorbeelden van de vraag die al decennia boven het Europese project hangt en steeds prangender wordt: wie bepaalt uiteindelijk?
‘Dat debat gaat in essentie om de taakverdeling tussen rechter en politiek’, vindt universitair docent Europese politieke geschiedenis Karin van Leeuwen. ‘Maar in de publieke opinie gaat over een andere tweedeling: die tussen Brussel en de lidstaten.’
‘Waarom moeten wij luisteren naar een Europese rechter als onze democratie iets anders wil?’
Wie heeft het laatste woord?
Beide debatten – rechter versus politiek, Brussel versus hoofdstad – tonen een grote overeenkomst, stelt Van Leeuwen. ‘In beide gevallen draait het om soevereiniteit: wie heeft het laatste woord?’
Het antwoord op die vraag is in veel Europese landen verankerd in de grondwet, vertelt Van Leeuwen. ‘Bijvoorbeeld Duitsland heeft fundamentele principes in de grondwet staan, waarvan ze zeggen: die gaan boven al het andere.’ Dat is een constructie die is ontworpen toen natiestaten in opkomst kwamen, benadrukt Van Leeuwen. ‘Ondertussen ziet de wereld er – zeker in Europa – wel anders uit.’
De spanning met het Europees recht die daardoor ontstaat, is sinds het begin een van de grote pijnpunten van de Europese samenwerking, constateert Van Leeuwen. ‘Waarom moeten wij luisteren naar een Europese rechter als onze democratie iets anders wil? Dat is een terechte fundamentele vraag.’
De Europese Unie heeft er gaandeweg een pragmatisch antwoord op gevonden, vertelt Van Leeuwen. ‘Stap voor stap stonden landen zeggenschap af aan de Unie op steeds meer terreinen, ook over fundamentele vragen als monetair beleid en de inrichting van de rechtsstaat. De rechter bewaakt daarbij of landen zich wel aan gemaakte afspraken houden. Maar voor burgers is dat niet altijd duidelijk.’
Wie gaat politieagent spelen?
‘Hoe kijken lidstaten naar de EU: als een steeds hechtere Unie, of zijn ze meer gericht op de natiestaat?’, vroeg ook vertrekkend bondskanselier Merkel zich af tijdens een recente Eurotop, waar spanning over de uitspraak van het Poolse Hof een hoogtepunt bereikten. Merkel wil dat die vraag op de agenda van de Conferentie over de Toekomst van Europa, een forum waarin burgers nadenken over de toekomst van de Unie, komt.
Wie gaat de politieagent spelen en hoe kun je dat afdwingen?
De uitkomst van de Conferentie is geen verdrag of wijzigingsvoorstel, maar lijstje adviezen dat naar instituties gaat om rekening mee te houden bij een volgende verdragswijziging, legt Van Leeuwen uit. Ook zij vindt dat het onderwerp soevereiniteit een plek op de agenda verdient. ‘Het idee bij toetreding van nieuwe lidstaten was: we hebben gezamenlijke afspraken over fundamentele waarden en regels. Voor het functioneren van de Unie is het namelijk essentieel dat alle landen zich aan die afspraken houden.’ Die afspraken waren ook bedoeld als een veiligheidsnet, ter verankering van de vaak jonge democratieën die toetraden tot de Unie. ‘De gedachte was: als er iemand afglijdt, kunnen we die aan die afspraken herinneren, en dan komt het goed’, vertelt Van Leeuwen.
Maar de praktijk blijkt de afgelopen jaren weerbarstiger, gezien druk op de rechtsstaat in Polen en Hongarije. ‘Wie is de EU om te zeggen dat Hongarije iets niet mag doen, terwijl het Hongaarse parlement met tweederde meerderheid besluit dat het dat wél wil doen?’ vat Van Leeuwen de kern van het probleem samen. ‘Natuurlijk heeft het land zelf destijds die afspraak gemaakt. Maar wie gaat de politieagent spelen en hoe kun je dat afdwingen?’
De EU doet dat voorlopig niet volmondig. Die schroom is verklaarbaar, stelt Van Leeuwen. ‘’Brussel’ wordt in het debat lijnrecht tegenover de nationale democratie geplaatst, terwijl de EU nu juist bestaat omdat die nationale democratieën zich daar eerder bewust aan hebben gebonden.’
‘De rechter zegt wel wat je moet doen, maar niet hoe je het moet doen’
In plaats het voeren van een discussie over ‘Brussel versus lidstaat’, kunnen we het daarom beter hebben hebben over de taakverdeling tussen rechter en politiek, vindt Van Leeuwen. ‘Wat de discussies in bijvoorbeeld Polen en Hongarije blootleggen is dat met de opkomst van de internationale verdragen de beslisruimte van nationale democratieën steeds kleiner is geworden. Dat is vrij lastig uit te leggen, omdat tegelijkertijd het politieke debat nog steeds vooral over binnenlandse regels en wetten gaat’, constateert Van Leeuwen.
Nederland is een extreem voorbeeld. Zo kunnen Nederlandse rechters niet toetsen aan de Nederlandse grondwet, maar wel aan internationaal en Europees (verdrags)recht. Een radicale stap, vertelt Van Leeuwen, want in praktijk betekent dit dat internationale afspraken in de rechtszaal een belangrijker uitgangspunt vormen dan de nationale grondwet.
‘mensen verlangen naar helderheid waar het gaat om soevereiniteit’
‘Zolang het over abstracte verdragen gaat, is het één ding. Maar als het concreet wordt, wordt het echt ingewikkeld.’ Zo besloot de Nederlandse rechter zes jaar geleden op basis van internationale verdragen dat de Nederlandse overheid de uitstoot van broeikasgassen moet verminderen, nadat actiegroep Urgenda een rechtszaak had aangespannen.
Hoognodig wellicht, maar het roept ook vragen op. ‘De rechter zegt wel: je moet dit doen, maar niet hóe je het moet doen. Bovendien heeft een rechter geen relatie tot kiezers, geen democratische positie en levert hij niet de zak geld die nodig is om beleid uit te voeren. Beleid is een politieke discussie’, aldus Van Leeuwen.
Een verlangen naar helderheid
Wie denkt dat de soevereiniteitsvraag alleen van toepassing is op lidstaten in Oost-Europa, heeft het dus mis. ‘Ook in de Brexit-discussies was soevereiniteit het centrale begrip’, zegt Van Leeuwen. ‘Je ziet dat mensen verlangen naar helderheid: soevereiniteit ligt of in Brussel, of in de hoofdstad, maar niet verdeeld over heel veel plekken, waar soms meer en soms minder inspraak mogelijk is. Maar dat is al heel lang de realiteit.’
Nadat Europese leiders op de Eurotop dreigden met het dichtdraaien van de geldkraan, beloofde de Poolse premier Morawiecki delen van het rechtssysteem te hervormen. Maar het laatste woord over de Poolse rechtsstaat is daarmee nog niet gezegd. Net zomin als over de fundamentele vraag wie de lakens uitdeelt – Brussel, of de hoofdsteden. Genoeg stof tot discussie, op de Conferentie.
Karin van Leeuwen is universitair docent Europese politieke geschiedenis aan de Universiteit van Maastricht. Ze onderzoekt de raakvlakken van politieke en juridische geschiedenis en promoveerde op de hervormingen van de Nederlandse grondwet.
