‘Een stabiel Oost-Europa is voor ons een cruciaal veiligheidsbelang’

Momenteel zijn negen landen kandidaat om lid te worden van de Europese Unie (EU). Recente Russische destabilisatie- en desinformatiecampagnes in sommige van deze landen hebben echter laten zien dat de EU een strategisch belang heeft bij een actievere rol in onze oostelijke buurlanden. Hoe kan de EU haar geopolitieke invloed vergroten? Moet de EU meer doen om degenen te steunen die strijden voor democratie, rechtvaardigheid en economische kansen? Tegelijkertijd toonde een recente Eurobarometer-peiling aan dat een deel van de Nederlandse burgers zich zorgen maakt over verdere EU-uitbreiding. Velen twijfelen aan hoe Europees deze nieuwe kandidaten werkelijk zijn, en of een vergrote EU bestuurbaar zal blijven.

Studio Europa Maastricht sprak met Gert Jan Koopman (Directeur-Generaal voor Uitbreiding en Oostelijk Nabuurschapsbeleid bij de Europese Commissie) over dit dilemma: hoe kunnen we een EU bouwen die betekenisvoller is voor onze buurlanden, terwijl we rekening houden met de zorgen van een groot deel van de huidige burgers van de EU?

Onderhandelingen

Wanneer er wordt gesproken over het vooruitzicht dat nieuwe lidstaten lid worden van de EU, gebruikt de EU de term ’toetredingsonderhandelingen’. Waar gaan de onderhandelingen over, en wat voor compromissen zoekt de EU? Koopman: “Een van de eerste dingen die ik doe wanneer ik in gesprek treed met kandidaat-landen, is uitleggen dat lid worden van de EU vergelijkbaar is met lid worden van een club. De nieuwe leden moeten de regels van deze club accepteren. Deze zijn niet onderhandelbaar. Het enige waar we echt over onderhandelen zijn de overgangsperiodes. Denk aan tijdelijke beperkingen op het vrije verkeer van burgers, de tijdelijke uitsluiting van landbouwsubsidies of de vertraagde uitvoering van bepaalde technische vereisten. Polen moest bijvoorbeeld meer dan twintig jaar wachten voordat het aansprak kon maken op het volledige geld uit het Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid.

Koopman gelooft niet dat deze tijdelijke voorwaarden schadelijk zijn voor de integriteit van de interne markt van de EU: “Eigenlijk zijn dit maar relatief kleine kwesties. Wanneer we de duur van een overgangsperiode overwegen, bekijken we of deze niet leidt tot onnodige problemen met betrekking tot economische concurrentiekracht, concurrentie op de interne markt of productveiligheid.”

Zodra deze onderhandelingen over mogelijke overgangsperiodes zijn afgerond, wie beslist er uiteindelijk of een land kan toetreden? “De EU als zodanig kan dit niet alleen beslissen, de 27 EU-lidstaten die in de Raad bijeenkomen, moeten een gezamenlijke beslissing nemen. De 27 lidstaten moeten vervolgens een toetredingsverdrag ratificeren. Elk van deze 27 landen zou die beslissing kunnen vetoën.”

“Er is overweldigend bewijs dat eerdere uitbreidingsrondes aanzienlijke economische voordelen hebben opgeleverd voor de huidige EU-lidstaten, waaronder Nederland”

Een unanieme beslissing van 27 lidstaten lijkt misschien moeilijk te bereiken, gezien de stroeve betrekkingen tussen bijvoorbeeld Hongarije en Oekraïne of Bulgarije en Noord-Macedonië. Is Koopman het daarmee eens? “Het is belangrijk om op te merken dat er gedurende het hele toetredingsproces tussentijdse besluiten worden genomen. Dit betekent dat de huidige EU-lidstaten het op verschillende momenten met elkaar eens moeten worden dat het kandidaat-lid de regels van de club heeft geaccepteerd en toegepast. De definitieve beslissing over toetreding wordt pas genomen nadat alle lidstaten tijdens al deze tussentijdse beslismomenten overeen zijn gekomen dat elke regel van de club is gerespecteerd. Dus in principe heeft deze unanieme eindbeslissing hetzelfde karakter als de ratificatie van een verdrag. Het is vooral een formaliteit, omdat de moeilijkste beslissingen al veel eerder zijn genomen.”

Voordelen

Koopman is duidelijk over de voordelen van EU-uitbreiding voor de huidige EU-lidstaten. “Er is overweldigend bewijs dat eerdere uitbreidingsrondes aanzienlijke economische voordelen hebben opgeleverd voor de huidige EU-lidstaten, waaronder Nederland. Het toevoegen van nieuwe leden aan de EU creëert een grotere Europese interne markt. Het Internationaal Monetair Fonds schat dat het gemiddelde EU-inkomen per hoofd van de bevolking met ongeveer tien procent is gestegen als gevolg van de EU-uitbreiding. Ik zou dat significant noemen. Als we inzoomen op Nederland, zien we dat de uitbreidingsronde van 2004 economisch enorm voordelig is geweest, omdat Nederlandse bedrijven de interne markt beter hebben weten te gebruiken dan bedrijven uit andere lidstaten. Veel grote bedrijven in Nederland hebben hun toeleveringsketens verspreid over de Europese interne markt. Een leuk weetje dat ik vaak citeer, is dat alleen al de royalty’s en dividenden die vanuit Tsjechië naar Nederlandse bedrijven vloeien, groter zijn dan de volledige Nederlandse bijdrage aan de EU-begroting. En dat is slechts één lidstaat!” Bovendien zegt Koopman dat veel van de landen die in 2004 tot de EU toetraden, hun inkomen per hoofd van de bevolking in de afgelopen twintig jaar hebben verdrievoudigd. “Als je naar Polen vandaag kijkt, is het moeilijk voor te stellen dat de omvang van de Poolse economie 25 jaar geleden nog vergelijkbaar was met die van Wit-Rusland nu.”

Toch is economische groei niet de enige belangrijke reden, zegt Koopman. “Als gevolg van de toegenomen welvaart zijn deze nieuwe EU-lidstaten veel stabieler en EU-georiënteerder geworden. Ze zijn veiliger. Ze zijn verankerd in het EU-systeem. Ze passen onze regels en voorschriften toe.” Koopman gelooft dat het argument van veiligheid en stabiliteit vandaag de dag belangrijker is dan ooit. “De voorzitter van de Europese Commissie, Von der Leyen, heeft in Davos gezegd dat Europa er nu echt alleen voor staat. We leven in een wereld waarin de groten de kleinen opeten, zoals de Canadese premier Carney zei. Dus de grootte van de EU doet ertoe. Een stabiel Oost-Europa is voor ons een cruciaal veiligheidsbelang.”

Sceptische burgers

Toch zijn veel burgers in de EU behoorlijk sceptisch over de integratie van nieuwe lidstaten. Veel EU-burgers, ongeveer 40 procent volgens de Eurobarometer, hebben aangegeven dat ze vrezen voor ongecontroleerde migratie, corruptie, criminaliteit en hoge kosten voor hen als belastingbetaler. Wat zegt de EU tegen die burgers? Koopman: “We moeten hun zorgen serieus nemen. Het zijn legitieme zorgen. Maar de EU onderneemt maatregelen om deze angsten het hoofd te bieden.”

Als we naar migratie kijken, stelt Koopman dat de EU enkele duidelijke lessen heeft geleerd. “Daarom stellen wij voor migratie te beheersen door beperkingen op het vrije verkeer van personen in te stellen. Daardoor kunnen grootschalige verplaatsingen van mensen uit de nieuwe lidstaten worden voorkomen.” Koopman benadrukt echter dat veel van de migratie vanuit kandidaat-lidstaten naar de EU in feite al heeft plaatsgevonden. “In landen als Nederland is het bijna onmogelijk om gekwalificeerde werknemers te vinden in bepaalde sectoren. Als gevolg hiervan hebben EU-bedrijven de afgelopen jaren veel werknemers uit de Westelijke Balkanlanden aangenomen. En er wonen momenteel al vier miljoen Oekraïners in de EU. Zodra er weer vrede is in Oekraïne, en zodra de landen van de Westelijke Balkan en Oekraïne zich bij de EU hebben aangesloten, zullen zij de positieve economische effecten van het lidmaatschap ook in hun eigen regio gaan merken. Dit kan veel mensen aanmoedigen om terug te keren naar hun thuisland. Mijn voorspelling is dat we spijt zullen krijgen van de terugkeer van Albaanse, Montenegrijnse en Oekraïense werknemers.”

Hoe zeker is Koopman ervan dat deze arbeiders daadwerkelijk naar huis zullen terugkeren? “Je moet jezelf afvragen waarom ze ooit zijn gekomen. Het antwoord was altijd: economische kansen. Maar als je de levenskwaliteit in Tirana (Albanië) vergelijkt met die van bijvoorbeeld Brussel, dan zou ik weten waar ik zou willen wonen… Het enige wat we dus moeten doen is betere economische kansen creëren in plaatsen als Tirana. De enorme groei van de Poolse economie heeft ertoe geleid dat veel Polen terugkeren naar hun thuisland.”

Op het moment van schrijven weten we niet wanneer er weer vrede in Oekraïne zal zijn, laat staan onder welke voorwaarden een vredesakkoord tot stand zal komen. Is het niet riskant om al in zo’n vroeg stadium over EU-uitbreiding te praten? Koopman: “Uitbreiding van de EU kan alleen plaatsvinden wanneer Oekraïne weer stabiel is en kan groeien.”

Sommige EU-burgers maken zich zorgen dat de kosten van EU-uitbreiding onbetaalbaar hoog zullen zijn. Koopmans is het daar niet mee eens. “Natuurlijk zal Oekraïne een heel ander probleem zijn, gezien de omvang en de kosten van de wederopbouw. De andere kandidaat-lidstaten zijn echter relatief klein, dus de extra kosten om ze in de EU op te nemen zullen beperkt blijven. Als we ze allemaal in 2028 zouden opnemen, zou de EU-begroting slechts met vier tot vijf procent hoeven te groeien.”

Enkele van de beruchtste voorbeelden van democratische erosie zijn te vinden in Polen, Hongarije en Slowakije, landen die in 2004 tot de EU toetraden. Moeten we ons zorgen maken dat landen die mogelijk in de toekomst toetreden ook autocratische trekjes zullen ontwikkelen? Wat kan de EU doen om dit te voorkomen?

” We moeten er immers voor zorgen dat de EU wordt versterkt in plaats van verzwakt als gevolg van uitbreiding”

Koopman: “We mogen niet vergeten dat de democratische achteruitgang in een land als Hongarije pas vele jaren na hun toetreding plaatsvond. Maar het is een legitieme vraag. We moeten er immers voor zorgen dat de EU wordt versterkt in plaats van verzwakt als gevolg van uitbreiding. Daarom zullen we in de nieuwe generatie toetredingsverdragen veel scherpere waarborgen opnemen. Dit zal ons krachtige instrumenten geven om landen te bestraffen, mochten ze afglijden richting dictatuur.” Koopman legt uit: “De nieuwe voorwaarden die in de nieuwe toetredingsverdragen zullen worden opgenomen, zouden een automatisch systeem creëren dat financiering van landen inhoudt wanneer er corruptie of rechtsstaatkwesties zijn.” Mochten er grote overtredingen plaatsvinden in de toepassing van EU-wetgeving, dan zullen landen worden uitgesloten van deelname aan de betreffende beleidsgebieden, zegt Koopman. “En als het echt te erg wordt, willen we de landen ook kunnen uitsluiten van de EU-besluitvorming. Dus dit gaat echt veel verder dan we ooit hebben overwogen.”

Bestuurbaarheid en gefaseerde toetreding

Democratie is niet alleen een nationale kwestie. Het is ook een kwestie van EU-besluitvorming. Hoe kunnen we ervoor zorgen dat de EU bestuurbaar blijft met 28, 29 of zelfs 30 leden? Koopman: “Ik vind het belangrijk om te benomen dat dit debat al speelde toen we nog maar twaalf lidstaten hadden. Nu zijn het er 27. Natuurlijk zorgde deze groei voor veel uitdagingen, maar we functioneren nog steeds redelijk goed. En er zijn maar heel weinig beslissingen die daadwerkelijk op basis van unanimiteit moeten worden genomen. Dus onze bestuurbaarheid is een kleiner probleem dan mensen doen voorkomen. Ten tweede denk ik dat we het debat over interne EU-hervormingen los moeten maken van het debat over uitbreiding. Het debat over hervormingen van de EU is altijd belangrijk, ongeacht of er wel of geen nieuwe landen zijn die zich bij de EU willen aansluiten. Het zou verkeerd zijn om verdere uitbreiding te blokkeren totdat er uitgebreide interne hervormingen zijn doorgevoerd. Er is tenslotte geen overeenstemming over wat het betekent om de EU grondig te hervormen, en daarnaast kunnen hervormingen van de EU lang duren.”

De discussie over de vraag of de EU moet voorkomen dat nieuwe lidstaten dezelfde vetorechten krijgen als de huidige lidstaten is controversieel, aldus Koopman. “Het is iets dat wordt overwogen, maar er is nog geen besluit genomen.” Het debat over gefaseerde of gedeeltelijke EU-integratie is volgens Koopman ook nog niet beslecht. Dit zou betekenen dat een land als Oekraïne alvast deels lid kan worden, zonder meteen te profiteren van alle aspecten van het volledige EU-lidmaatschap. “Dit zou geostrategische voordelen voor de EU hebben, en het zou de boel versnellen. Nieuwe EU-lidstaten zouden gestimuleerd worden om hervormingen sneller door te voeren, wat in ons belang is. Maar het EU-lidmaatschap mag niet gratis worden. De rechtsstaat, democratie en de bestrijding van corruptie zijn fundamenteel. We kunnen het principe dat lidmaatschap op verdienste gebaseerd is niet opgeven. Daarom zullen landen moeten hervormen in ruil voor EU-lidmaatschap. Dus ook als we ervoor kiezen om ‘gefaseerde’ toetreding te implementeren, zullen nieuwe EU-lidstaten aan vergaande eisen moeten voldoen voordat ze aan de toetredingsonderhandelingen toekomen. Dit maakt het niet zo’n eenvoudige zaak. Maar als we een manier vinden om het te laten werken, dan zouden er duidelijke voordelen zijn van deze ‘gefaseerde’ aanpak.”

Wat vindt u van de uitbreiding van de EU? Kom dan op maandag 30 maart naar ons evenement ‘Lokaal Europa: Nederland en Europa tussen Machtsblokken’ in Den Haag. Klik hier voor meer informatie en registratie.